以法治湖南建设指数助推法治湖南建设

——在“法治湖南建设与区域社会治理协同创新高峰论坛”上的演讲

屈茂辉

2013年10月26日　　　　　　　　

　　今年是9888拉斯维加斯法学院建院30周年，30年来，9888拉斯维加斯法学院为湖南乃至全国的法制建设和法学教育与研究做出了卓越的贡献，在此我谨代表湖南大学法学院表示热烈的祝贺和崇高的敬意。　　　　

　　湖南大学法学院和9888拉斯维加斯法学院有着长期的合作，今年，9888拉斯维加斯法学院牵头，我们和中南大学法学院一同参加，“法治湖南建设与区域社会治理协同创新中心”获批了湖南省的培育支持。

　　依法治国，建设社会主义法治国家是我国宪法确定的治国方略。法治国家、法治政府、法治社会的建成，不可否认的一点是，离不开地方的参与以及地方在其中所起的巨大作用。落实湖南省委于2011年7月26日颁布的《法治湖南建设纲要》，推进法治湖南建设，一项重要的工作是要加紧推出“法治湖南建设指数”。　　　　

　　一、充分认识“法治湖南建设指数”的重要作用　　　　

　　近年来，随着我国法治建设的不断推进，法治指数日益成为学术界的热门话题，实务部门也以极大的热情开展相关试点。在发达国家和地区，运用法治指数来描述、衡量和评估法治的运行状况，是解决该问题的做法之一。在通行的法治评价活动中，存在着法治指数与法治建设指数两种主要评价体系。法治指数是对照法治标准来评价一个国家或者地区法治现状的参数。法治指数具有普适性、广泛性，须遵循统一的标准，在评价主体上、经费支持上、国情特色上、对公权力行使及与非正式制度如习惯、私权利主体的行为等进行全面考量。法治建设指数则是对照某一或某些机构制定的建设规划（纲要），考量或评价某一地区某一机构对这一规划纲要的落实情况的评价参数。法治建设指数具有地方性、相对性。法治建设指数相对于法治指数来说，还涉及到对法治建设指数评价标准的法治建设纲要或规划本身的合法性和合理性等方面进行考量。　　　　

　　《法治湖南建设纲要》指出，“建立法治湖南建设考核评价体系”。法治湖南建设考核评价体系属于法治建设指数。法治湖南建设指数的编订，既要借鉴世界银行的“全球治理指数”、世界正义工程的法治指数等的成功经验，又要理性面对法治指数在实践中出现的疑难问题，找到妥善的解决方案。　　　

　　二、法治建设指数的编订要处理好几个关系　　　

　　（一）处理好借鉴法治指数经验与坚持法治建设指数特色的关系　　　　

　　就指数的属性看，现在主要的几个有：法治政府指数（行政机关）、法治指数、法治建设指数。如：　　　　

　　1.香港法治指数。通过整理西方法治理论中的核心部分，发展成包含一套法治发展阶段的论述。该理论应将法治分为四个层次，分别是：有法可依、有法必依、以法限权、以法达义。这包括法治的几个主要方面：（1）法律的基本要求，（2）依法的政府，（3）不许有任意权力，（4）法律面前人人平等，（5）公正地施行法律，（6）司法公义人人可及，（7）程序公义。这七项条件是从著名的法治研究著作中归纳及有系统地罗列出来的。这些法治要素是任何实践法治的法制所不能或缺的。　　　

　　2.余杭法治指数。评价内容包括：党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义方面、权利依法保障方面、市场规范有序方面、监督体系健全方面、民主政治完善方面、全民素质提升方面、社会平安和谐方面。但是，余杭区仅仅是杭州市的一个区，其是否能够成为地方法治建设的一个独立的主体，无论在理论上还是在实践上，都还有不少的疑问。　　　　

　　3.地方推动的考核评价指标体系。比如江苏省依法治省领导小组《江苏省2011-2011年法治县区创建考核内容及评分标准》；各市依法治市领导小组相继制定区级机关法治建设考核评估指标，对区各机关对照各自职能，提出了考核要求，类似于年终考核；《福建省法治建设考核测评指标体系暨依法治省中期督导指标体系》，包括依法执政、立法工作、全面推进依法行政、推进司法体制改革、加强经济法治建设、法制宣传教育、健全监督机制、维护社会稳定、推进法治创建活动等；《四川省法治城市、法治县（市、区）创建考评实施办法》，《四川省市县政府依法行政评估指标》，依照的是《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发[2004]10号；南京市委、市人民政府出台的《南京市法治建设绩效评估指标体系》，涉及民主政治、市场监管、民生权益、公共服务、城市管理、公众评价等方面内容。　　　

　　等等这些评估指标体系与法制建设指数还是有着相当大的差异性。　　

　　（二）处理好评价主观性与客观性的关系　　　　

　　就指数的评价主体看，有：民间指数、官方考核、官方与民间结合。如余杭指数的评价程序上包括：客观数据收集、部门自评、专项组考评、人民满意度调查、余杭法治指数评审组。评审组分别计算出内部评审组、外部评审组及专家评审组三部分的最后法制指数得分，结合群众满意度调查得分，计算出余杭法治指数最终得分。　　　　

　　但如何将主观与客观相结合，而不是平行并列考核，需要通过一定的形式来实现。通行的做法，即将主观评价与客观评价同等对待，并列打分，然后取其平均值的做法。也可以将主观评价纳入到客观考核之中，使主观评价与客观评价真正融为一体。　　　

　　（三）处理好法治一般原理与法治建设纲要的关系　　　

　　法治湖南建设指数的编订，一方面要紧扣《法治湖南建设纲要》，另一方面也不能偏离法治的一般原理；既要合理吸收其他部门制定的考核评价指标体系，也要根据湖南法治建设的实际编订具有自身特色的指标。　　　

　　为了确保评价的客观性，对《法治湖南建设纲要》本身还要对照法治的一般原理、价值，进行评价，不过这方面需要另外组织实施。　　　

　　三、关于法治湖南建设指数的具体构想　　　

　　（一）湖南省法治建设指数的特色　　　　

　　（1）客观性。法治建设指标的评价，是对地方落实纲要的举措等进行的考核，具有客观性。通过评价，各地对地方法治建设的任务、工作重点，对推进法治建设的顶层设计、时间表等非常明确。同时，通过基本举措、客观效果和主观感受三个方面进行评价，各地对落实纲要方面存在的问题和努力的方向也一目了然。　　　　

　　（2）地方性和地方特色。法治湖南建设指数，依照的文本是《法治湖南建设纲要》以及为落实纲要而制定的步骤性、年度性工作安排等，具有湖南省的地方特色。当然，这种评价不同于法治水平评价，需要考虑与其他省的水平比较。　　　

　　（3）实效性。本指标体系不同于其他指标体系的方面还在于突出了考核各地工作方面的形式主义问题。对落实纲要，既需要基本举措，同时，又为了防止各地落实工作上的形式主义、本本主义，以文件落实工作，制度建设非常完美，而不重视制度本身的落实，或者讲究形式主义，不按实质要求来落实基本举措，忽视当事人和人民群众的主观感受等。如考查落实党委民主集中制方面，对于怎样判断坚持了民主集中制，还是表面上的民主集中制，实质上的一言堂，加入党委组成人员、人民群众的评价就至关重要。　　　

　　（4）可操作性。在考核指标里，很多基本举措都表现为制度建设层面。怎样通过考核，区别出各地在制度建设和法治实践中的工作差别，就需要其他指标的配合。因此，本指标引入了客观效果和主观评价，其中客观效果的指标尽量进行量化，而主观评价大多通过问卷形式，对内容进行量化，这样保证了指标体系的可操作性。　　　

　　（二）湖南省法治建设指标体系的主要内容　　　　

　　湖南省法治建设指标体系采用综合的方式。主要从湖南两型社会建设的实际出发，对照《法治湖南建设纲要》进行构建。同时从法治一般原理出发、结合《全国法治县（市区）创建活动考核指导标准》；《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发[2004]10号），确保指数具有继承性和普遍性，有保持湖南特色。　　　　

　　具体来说，包括10个方面：（1）依法执政；（2）人民民主法治；（3）建设法治政府；（4）促进司法公正高效；（5）经济法治建设；（6）社会法治建设；（7）文化法治与生态法治建设；（8）加强法治宣传教育；（9）拓展规范法律服务；（10）完善监督体系等。　　　

　　（三）法治指标体系的评价主体与评分方式　　　

　　总体来说，评价主体应是非官方的第三方。同时，通过评分主体的设置，在评价方式上处理好官方与民间、大众与专业的关系，将主观与客观相结合。适当运用问卷、专家评审等，确保公信力。

　　湖南省的法治建设指数的创新之处在于，着眼于法治建设指数的特点，将评价角度分为基本举措、客观效果、主观评价三个方面。　　　

　　基本举措主要是从《纲要》的基本要求出发，考察各地落实纲要时的基本做法。　　　

　　客观效果主要是对基本举措的实施效果所进行的考核，主要目的在于考察基本举措本身的实际效果，看是否有落实基本举措上的形式主义、不切实际等。　　　

　　主观评价主要是通过基本举措中的当事人、人民群众，对基本举措、客观效果上的主观感觉来评分，以此确保准确评估出落实基本举措的真实价值取向，保证指数的公信力。